新中国成立后，党和政府很看重水利建设，并确立了“防止水患，兴修水利”的治水基本方针。在“”运动高潮中，党和政府确立了以蓄为主、小型为主、社办为主的“三主”治水方针。“三主”方针对指导各地水利建设起了及其重要的作用，但“以蓄为主”在当时引起较大争论，并在实施过程中带来了严重的次生盐碱化危害。为此，党和政府在进行大量调查研究的基础上，对“三主”治水方针进行了部分调整，果断地将“蓄水为主”改为“配套为主”，形成了新的“三主”方针，即小型为主、配套为主、群众自办为主。新“三主”方针对水利事业的发展起了积极的作用。“三主”治水方针是怎样酝酿并确立的？为何需要将“蓄水为主”改为“配套为主”？新“三主”方针对水利建设起了怎样的作用？本文拟在梳理相关文献资料基础上，对这样一些问题予以考察，借以说明新中国成立初期治水方针的演变情况。

  1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，第34条规定“应注意兴修水利，防洪防旱”；第36条规定“疏浚河流，推广水运”。10月19日，中央人民政府水利部成立，统管全国水利资源的开发、管理和防洪除涝工作，傅作义任水利部部长，李葆华、张含英任副部长。水利部建立后，立即着手制定切合中国国情的治水方针。11月8~18日，水利部在北京召开全国各解放区水利联席会议。会议正式提出了水利建设的基本方针：“防止水患，兴修水利，以达到大量发展生产之目的。”“防止水害，兴修水利”，是新中国相当长时期水利建设的任务，也是新中国治水的基本方针。在水利建设的具体实施过程中，水利部在此方针指导下有重点地安排水利工作。

  1950年3月20日，《政务院关于1950年水利春修的指示》对1950年春季水利工程建设给予明确规定：“今年水利建设的方针，仍以防洪、排水和灌溉为首要的任务。工程目标：除去少数河流河槽狭窄，根本不能承泄1949年的洪水，只能要求普通洪水不生溃决以外，全国主要河流如黄河、长江、淮河等，都要求保证再遇1949年同样的洪水也不生溃决；同时并恢复与开发水田556万亩，争取今年浇地237万亩。”《中央人民政府政务院发布指示进行水利春修工程，望各地抓紧时机，积极动员，保障今年夏防秋收》，1950年3月22日《人民日报》。

  经过三年治水实践，黄河、长江和淮河等流域大规模洪水得到一定效果控制，党和政府开始制定各河流的治理计划，确定新的水利工作方针，有意识地改变被动治水的局面。政务院制定的《关于一九五二年水利工作的决定》指出，从1951年起，水利建设在总的方向上是：“由局部的转向流域的规划，由临时性的转向永久性的工程，由消极的除害转向积极的兴利。”《中央人民政府政务院关于一九五二年水利工作的决定》，1952年4月3日《人民日报》。这就是说，国家治水重点开始从消极的除害转向积极的兴利，着手根治水害。

  依靠国家还是依靠群众进行农田水利建设？这是全国各地在实施水利建设时面临的重大方针问题。党的过渡时期总路线提出并开始实施“一五”计划之后，国家有限的资金将主要投资工业部门，难以拿出太多的资金搞大规模水利建设。故单纯依靠国家投资大兴水利是不现实的。农田水利建设所需资金的主要部分，必须依靠群众自己筹集。同时，以小型工程为主的农田水利建设，本身就是一种群众性的建设事业，必须依靠群众自己的力量来办。为此，水利部明白准确地提出：“开展各种各样的群众性的中、小型农田水利，培养人民的抗灾能力，为农业增产服务。”《全国水利会议确定今后水利工作方针，逐步战胜水旱灾害促进农业增产》，1954年1月3日《人民日报》。1955年底，在《中国农村的社会主义高潮》按语中精确指出：“兴修水利是保证农业增产的大事，小型水利是各县各区各乡和各个合作社都可以办的，十分需要定出一个在若干年内，分期实行，除了遇到不可抵抗的特大的水旱灾荒以外，保证遇旱有水，遇涝排水的规划。这是可完全做得到的。在合作化的基础之上，群众有很大的力量。”：《〈应当使每人有一亩水地〉按语》，《文集》第6卷，人民出版社1999年版，第451页。实际上已形成了群众自办为主、小型为主的水利建设思路。

  经过新中国成立初期的治水实践，党和政府开始形成了以群众运动方式兴修小型水利的基本思路。国务院副总理邓子恢在1957年1月召开的全国水利会议上发表讲话，强调要依靠群众办水利：“农田水利是群众性的工作，必须依靠群众依靠地方党的领导，而不要把希望单纯寄托在国家帮助上面。”他精确指出：“依靠合作社的力量，并由国家给予技术上和投资贷款上的帮助，这是今后农田水利发展的方向。”《邓子恢副总理在一九五七年全国水利会议上的讲话》，《历次全国水利会议报告文件（1949~1957）》，1987年，第340~341页。水利部副部长李葆华在这次会议的总结报告中，对邓子恢的观点予以积极回应。他代表水利部明确表态：“今后在农田水利工作中，除了国家投资兴办较大工程，主要的仍应贯彻‘民办公助’的原则，具体一点说，就是依据合作社的力量兴办水利，国家给以必要的经济上的和技术上的帮助。”李葆华：《一九五七年全国水利会议的总结》，《历次全国水利会议报告文件（1949~1957）》，1987年，第347、350~351页。

  1957年8月，水利部召开的全国农田水利工作会议提出，今后农田水利工作的具体方针是：积极稳步，大量兴修，小型为主，辅以中型，必要的可能的兴建大型工程。邓子恢在讲话时再次指出：“今后发展农田水利的方针路线是依靠群众，依靠合作社，走群众路线；依靠党委重视以取得各方面的配合；在技术上的因地制宜；加上国家有计划的支援。”《提高单位面积产量的首要依靠，发展中小型水利，邓子恢在全国农田水利工作会议上作报告》，1957年8月29日《人民日报》。这样，依靠群众、依靠合作社、小型为主的水利建设方针，逐渐明晰起来。

  全国农田水利工作会议后，中央、国务院发布了《关于今冬明春大规模地开展兴修农田水利和积肥运动的决定》指出：“根据我们国家农田水利条件的有利特点，必须切实贯彻执行小型为主，中型为辅，必要和可能的条件下兴修大型工程的水利建设方针。在工程的兴建上，还一定要注意掌握巩固与发展并重，兴建与管理并重，数量与质量并重，依靠群众，因地制宜，研究历史，多种多样，投资少，收效快等等原则。”它还指出，在水利经费上贯彻勤俭办水利的精神，少花钱，多办事，“群众性的农田水利，主要是依靠合作社的人力、物力、财力，并且鼓励社员积极投资，国家只能作必要的补助。”《中央国务院关于今冬明春大规模地开展兴修农田水利和积肥运动的决定》，1957年9月25日《人民日报》。这样，党和政府明白准确地提出了小型为主、社办为主的农田水利建设方针。

  实际上，在泄水还是蓄水问题上，长期以来存在着不同的意见。苏联水利专家布可夫反复地解释：“水是人民的财富，要全面地根本地治水，必须把水拦蓄控制起来，听人的支配。因为在夏秋多雨的时候，虽然感觉水多，可是春季干旱的时候，也许感觉缺水；下游经常发生水灾，而上游时常干旱。今年虽然水大，普通年份水量也许不够。所以要治理每一条河流，必须首先就全流域多少年的情况算一算总账，才能决定水的处理。在处理当中，又必须结合防洪、灌溉、航运、发电等多方面的需要，才能做到最经济的处理。”转引自张含英：《林派来的人怎样在中国的河流上工作着》，1952年11月25日《人民日报》。布可夫提的意见引起了中国方面的思想震动，改变了以往的治水思路。正如张含英指出的那样，“苏联专家所强调的这一思想，对我们全部水利的计划，已经起了极大的影响。”他说：治淮工程实践的成效，使中国水利建设从1951年起，从怕水变成爱水；从被动的防御洪水，变成主动地控制和利用洪水；从局部的治理，变为流域的规划。向大自然夺取一切可通过的水源，以为人民服务，是我们当前的口号。张含英：《林派来的人怎样在中国的河流上工作着》，1952年11月25日《人民日报》。党和政府在治理淮河时提出“蓄泄兼顾”方针，平原、洼地的治水工作收到很大成效。

  李葆华在1952年全国水利会议上提出：“在治水当中，必须切实注意蓄水的必要，使防洪防旱结合起来。关于水是宝贵的资源，我们应当设法控制水流、蓄积水流、利用水流，而不应当单纯地考虑泄水。”李葆华：《一九五二年全国水利会议开幕词》，《历次全国水利会议报告文件（1949~1957）》，1987年，第110页。形成了以“蓄水为主”的治水思路。1952年12月，政务院通过的《关于发动群众继续开展防旱、抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》，明确指示：“必须广泛地开展蓄水运动，尽量积蓄雨水和地面上的水流，以增加农田灌溉的面积。南方的塘堰工程几年来虽有改进，但仍须继续大力修整，加强管理养护工作，提高抗旱能力；此外还应推广小型蓄水库工程，以增加蓄水的容量。在北方干旱地区，除应进一步组织起来发展水车、水井并提高其灌溉效能外，应积极利用一切水源，发动群众修造小型水库和发展池塘；并广泛进行养冰蓄冰，以增加水源，供给灌溉使用。”《中央人民政府政务院关于发动群众继续开展防旱、抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》，1952年12月27日《人民日报》。从尽量排水泄水到尽量蓄水用水，是新中国治水方针的重要转变。河南省水利工作会议正式提出“以蓄水为主”，并将它与“小型为主、社办为主”并列，初步形成了水利建设的“三主”方针。

  1957年12月10日，中央书记处书记谭震林在郑州主持召开了沙颍河理工作座谈会。会议总结了沙颍河流域全面治理的典型，并吸取全面治理漭河的经验，决定以蓄水为主、以小型为主、以社办为主的“三主”方针来治理沙颍河。会议认为，在下游平原和低洼易涝地区，贯彻以蓄水为主、小型为主、社办为主的方针，利用挖坑塘、壕沟、筑畦田、围田等方法，分割雨水，节节拦蓄，既能避免雨水集中，也能蓄水灌溉，或将旱田改种水稻、改种耐涝作物。沙颍河流域在这方面也创造了很好范例。君谦：《找到了治理沙颍河的钥匙》，1958年3月21日《人民日报》。谭震林听取汇报后，充分肯定了“以蓄为主，以小型为主，以社办为主”的治理沙颍河的方针，并在讲话中指出，对群众性治水不能求全责备，而应热情支持。尽管存在少数人的不同意见，但会议最后还是形成了以蓄为主、以小型为主、以社队自办为主的“三主”治水方针。

  尽管人们“以蓄为主”有不同的意见，但一致赞成“小型为主、社办为主”方针。1957年12月15日，《人民日报》发表了题为《大兴水利必须依靠群众》的社论，公开倡导依靠群众大兴水利，强调了“小型为主、社办为主”，而没有特别强调“蓄水为主”。社论批评了单纯依靠国家兴办大中型水利的观点，鼓励大搞群众性的小型工程。它指出：“小型水利工程的特点是花钱少、收效快，每乡、每社都可以兴修。五亿农民同时动手兴修小型水利，其效果当然比集中兴修的少数大型水利工程快得多，大得多。”它列举了大量的事实，论证了“小型为主、中型为辅”的方针是完全正确的。

  河南省济源县和孟县在农业合作化以后打破县界，成功地共同治理了漭河；河南省委采取同样做法治理淮河支流中含沙量最大的沙颍河，也取得了成效。山东省昌潍地委也制定出治理潍河、胶莱河、白浪河、洱河、淄河、潮河六个水系的规划，决定“三年基本改变面貌，五年治好全区河流”；山西省晋南地委召开了闻喜县等七县县委书记会议，决定三年内基本上把涑河治好。山西省雁北地区成立了由地委书记直接领导的治理浑河委员会，决定流经浑源县、应县的浑河主流和八个大峪的全部治理工程要“二年完成，三年扫尾”。这样大规模的几个地区联合进行的群众性治水运动，“标志着中国水利建设事业的新发展，标志着遍布祖国各地无数条小河流的新的生命史的开始。”社论：《蓄水为主、小型为主、社办为主》，1958年3月21日《人民日报》。

  1958年3月21日，《人民日报》发表题为《蓄水为主、小型为主、社办为主》的社论，肯定了河南省治理漭河的经验，对水利建设为何需要以蓄水为主、小型为主、社办为主进行了详细的阐述。它充分肯定并介绍了河南省确定的治理沙颍河的三条方针：一、以蓄水为主，在满足全流域对于水的需要之后，作适当的排泄；二、以小型工程为主，辅之以必要的中型工程；三、小型工程全部由农业合作社自办，在特别困难的地区，国家给以必要的支持；中型工程以社办为主，国家给以必要的补助。

  该社论指出，以蓄水为主，是群众性治水事业的一个重大转变，反映了劳动人民控制水的能力在快速地发展和提高。那么应用什么方法来蓄水呢？主要是依靠大型工程，还是中型或小型工程呢？社论的结论是：“应当以小型工程为主。”把小型工程用于一般农田水利，会得到很大的效益，这已无人怀疑了。但是，把小型工程用来治理河流，还有人怀疑它的效果。河南省大规模的综合治理漭河、治理沙颍河流域的经验证明，多种多样的小型工程（小水库、谷坊、鱼鳞坑、截水沟、水平沟、地埂等）的治水效果是明显的，基本上达到了水土不下山的要求；说明只要整个沙颍河流域都因地制宜地修上各种小型工程，就可以基本上消除洪、涝、旱灾。因此，社论强调：“无数的事实已经证明小型工程虽然规模小，但是到处可以大量修建，因此它们控制的面很广大；而少数的大型工程所能控制的流域面积却是有限的。只有把少数大型工程和大量的小型工程配合起来，它们才会相得益彰，收效更大。并且要看到，依靠成千上万的小型工程治理好了小河流，根除大河流的水患也就容易了。”小河流的治理既然以小型工程为主，那么治理工程就必须主要是依靠农业合作社来办。因为小型水利工程每个县都要做数千个，必须发动农民群众有人出人，有钱出钱，有料出料，有计献计。几年来凡是治水成功的地方，正是这样做的。各地的经验证明：依靠群众兴办水利工程方针的正确性。

  1958年8月29日，中央政治局扩大会议通过了《中央关于水利工作的指示》，再次强调水利建设的“三主”方针，并且向各地提出要求：“在贯彻执行‘小型为主，以蓄为主，社办为主’的三主方针时，需要注意到在以小型工程为基础的前提下，适当地发展中型工程和必要的可能的某些大型工程，并使大中小工程相互结合，有计划的逐渐形成为比较完整的水利工程系统。”它指出，小型工程是培养水源和保护大、中工程的基础，也只有通过小型工程才能在农田灌溉上发挥大、中型工程的作用。只有以小型为基础，大中小工程互相结合的地上水地下水互相为用的完整的水利工程系统，才能最有效的和最大限度地发挥水利工程的效益，也才有机会抵抗较大的旱涝灾害，达到农业生产稳定丰收。在兴修水利工程时，不论是小型工程、中型工程或一般的大型工程，必须是依靠群众力量为主，国家援助为辅，并且应当实行以蓄为主，达到充分地综合利用水利资源的目的。《中央关于水利工作的指示》，1958年9月11日《人民日报》。

  在“三主”治水方针指导下，从1957年秋到1960年春的三年中，全国各地掀起了群众性的大修农田水利建设的高潮，各地兴修了大量中小型水利设施，取得了显著成绩。

  “三主”方针绝大多数都是正确的，但各地在落实时带有机械照搬的偏向。尤其是在“蓄水为主”方针，在山区是可行的，但将其机械地搬到平原地区后，造成了地下水位不同程度的上升，结果发生部分土壤次生盐碱化的现象。有人对“蓄水为主”带来的盐碱化提出批评意见，认为“土壤盐碱化是兴修水利的结果”，是“水利变成了水害”，要求改变“蓄水为主”的方针。水利水电科学研究院灌溉研究所：《防止灌区土壤盐碱化》，1960年1月8日《人民日报》。水利部注意到这种偏向，并力谋解决。1959年10月，李葆华在全国水利会议上指出，在水利“”中，我们曾发生过个别的缺点，在易涝地区搞成河网化，出现了盐碱化，故提出“要大力开展群众性防涝抗碱斗争，以制止盐碱化的继续发展，改善土壤。”李葆华：《反右倾、鼓干劲，掀起更大的水利高潮，为在较短时间内实现水利化而斗争》，《历次全国水利会议报告文件（1958~1978）》，1987年，第64页。这里已经包含着配套为主的思路，对以蓄为主带来的次盐碱问题开始注意。

  北方平原地区出现土壤次生盐碱化问题，显然是“以蓄为主”的做法造成的。1959年11月召开的全国盐碱土防治会议，提出了“以防为主，防治并重，以水为纲，综合治理”的方针，开始调整“三主”方针。水利部专家明白准确地提出：“防止土壤次生盐碱化，主要应当抓住灌溉、排水和耕作栽培等三个环节。具体说来，就是要做到工程系统化、灌水合理化、用水计划化、灌区园田化。”水利水电科学研究院灌溉研究所：《防止灌区土壤盐碱化》，1960年1月8日《人民日报》。

  1961年6月，刘建勋接替吴芝圃担任河南省委。他先后到豫南、豫北做出详细的调查，了解到“以蓄为主”的治水方针导致黄淮平原盐碱化的难以处理的后果。他总结了平原地区的治水经验后指出：“现在平原治水的问题那么普遍，那么严重，这不是具体工作问题，而是方针问题。”1961年冬，河南省委经过反复研究后明白准确地提出:平原地区要以除涝治碱为中心，实行“以排为主，排、灌、滞兼施”，最先开始改变“以蓄为主”的治水方针。

  1962年2月14日，水电部在北京召开冀、鲁、豫、皖、苏、北京市5省1市水利会议。会上对平原地区执行“以蓄为主”带来的问题认识不一致，有人强调“以蓄为主”是正确的，问题是工程没有配套好，只要把工程配套好了，问题就解决了；有人强调首先要搞好排水；由于河南强调排，因此有人说河南吃了“大黄”，光想大排大泄。刘建勋亲自起草，向正在召开“七千人大会”的报告，反映河南平原涝碱问题，立即引起中央的重视。周恩来随即召集省市座谈会，提出平原治水要因地制宜，该蓄的要蓄，该排的要排，不能只蓄不排。他形象地说，我问过医生，一个人几天不吃饭可以，但如果一天不排尿，就会中毒，土地也是这样，怎能只蓄不排呢？《当代河南的水利事业》，当代中国出版社1996年版，第140页。从此，平原地区机械地推行“以蓄为主”的错误开始得到纠正。

  1962年3月中旬，国务院副总理谭震林、水利部副部长钱正英视察冀、鲁、豫三省接壤地区的大名、南乐、清丰、濮阳、范县等水利建设情况，主持召开了有中南局和各省领导同志参加的“范县会议”。刘建勋在会上介绍了河南水利建设的情况，提出三条措施：一是拆除一切阻水工程，恢复水系的自然流势，使涝水可以下泄；二是暂停引黄灌溉三至五年；三是临时滞蓄，即在大雨时利用低洼地滞蓄洪水，牺牲小片，保存大片。《当代河南的水利事业》，当代中国出版社1996年版，第140~141页。这些意见得到了谭震林、钱正英的支持并在会后付诸实施。

  同年11月，农业部在北京召开了全国农业会议，对“”时期水利建设的“三主”方针作了调整，提出水利建设新的“三主”方针：即“小型为主，配套为主，群众自办为主”。12月，水利电力部召开全国水利会议，对1959~1962年的水利工作进行基本总结，并提出今后方针任务。水利部在《水利工作的基本总结与今后的方针任务》的总结报告中，正式对“三主”方针进行了调整。

  该报告在总结成绩之后，对“”过程中出现的偏向作了检讨。其中在治水方针方面的偏向是：以蓄为主，小型为主，群众自办为主的“三主”方针，在不少地区起了积极的作用，但在某些地方起了不好的作用。在提倡“以蓄为主”的精神下，水电部没有区别山区与平原的不同特点，因而修建了一些不适应的平原水库。在执行“小型为主，群众自办为主”的同时，片面地提倡“少花钱，多办事”，不适当地提倡了公社兴办中型工程和大型工程，搞大协作，造成了水利建设中一平二调的“共产风”。特别是冀、鲁、豫平原地区的水利工作中，由于对该区旱、涝、碱的灾害规律缺乏全面认识，盲目提倡以蓄为主和大量引黄灌溉，因而增加了当地的涝、碱灾害和水利纠纷，使当地人民的生产和生活遭到很大困难，以后又没有及时有效地发现和坚决改正。《水利工作的基本总结与今后的方针任务》（1962年12月），《历次全国水利会议报告文件（1958~1978）》，1987年，第170页。

  在总结“”水利高潮经验教训的基础上，该报告提出了新的水利工作方针：巩固提高，加强管理，积极配套，重点兴修。它果断地决定，在坚持“小型为主、社办为主”的同时，放弃了“以蓄为主”，代之以“配套为主”，重视工程配套设施建设，要对现有工程应当加强管理，并分别做必要的续建、配套和调整，确保安全，充分的发挥效益。该报告强调：“依靠社队力量，大力恢复、维修和发展小型农田水利。力争基本完成现有工程的配套以尽快充分的发挥效益。”《水利工作的基本总结与今后的方针任务》（1962年12月），《历次全国水利会议报告文件（1958~1978）》，1987年，第181页。此后，全国水利建设的方针开始转变，各地一手抓管理，一手抓配套。水利建设工作在积极加强灌溉管理的同时，切实做好水利工程和排灌机械的配套工作，借以充分的发挥现有水利设施的作用。

  过程中修建的工程建设项目，有不少并没有充分的发挥效益，原因主要在于这些水利工程还不配套。据有关部门统计，当时万亩以上的灌区已经发挥效益的面积，只占设计面积的60%。还有40%的工程因不配套，或因配套不全，或因土地不平整等原因，没有能够发挥灌溉效益。因此，以“配套为主”代替“蓄水为主”方针，是有明确的目的性的。

  1963年11月30日，《人民日报》专门发表题为《积极做好今冬明春的水利建设工作》的社论，号召各地将水利建设的重点转向“配套为主”。它精确指出：“对现有水利工程进行整修和配套，比起新建水利工程，不但用工少和花钱少，而且收效大和收效快，为广大群众所欢迎。”它号召各地要将水利建设的重点放在修好配套工程，让主体工程更好地发挥作用。强调：“我们的注意力应当主要放在发挥现有工程的效益上面。因为一个灌区，特别是一个较大灌区的兴修，从主体工程建成到各项工程配套齐全，而且把灌区内的土地都平整好，使之充分的发挥效益，这需要相当的时间。主体工程修好了，而配套工程没有修好，土地没有平整好，整个灌区的修建工作就还没有完成。配套工作是水利建设工作的不可分割的重要部分。”

  1964年1月，钱正英在《全国水利会议总结提纲》中，对“”以来的水利方针检讨时说：“我们错误：重兴建，轻准备；重主体，轻配套；重数量、轻质量；重建设，轻管理。其结果是：不能全歼速决，尾巴拖得很长，有时进退两难，陷于消耗战。”钱正英：《全国水利会议总结提纲》，《历次全国水利会议报告文件（1958~1978）》，1987年，第269页。为此，她强调水利建设一定要坚持新的“三主”治水方针：“小型为主，配套为主，群众自办为主”，要依靠群众，自力更生，勤俭办水利。为了贯彻新的“三主”方针，水利部决定，从1964年起必须集中主要力量，结合农田规划，进行工程配套和土地平整工作；要对今年洪水冲毁和淤积的工程，进行整修、清淤和加固等工作；在一些易发生内涝和盐碱化严重的地区，要格外的注意开挖排水沟，以防止内涝为害，逐步克服土壤盐渍化。《积极做好今冬明春的水利建设工作》，1963年11月30日《人民日报》。

  这样，全国水利建设的方针，就从“”时期“以蓄为主、小型为主、社办为主”的“三主”方针，正式调整为“小型为主，配套为主，群众自办为主”的新“三主”方针。到1965年9月，全国水利工作会议又确定了全国水利工作的基本方针是：“大寨精神，小型为主，全面配套，狠抓管理，更好地为农业增产服务。”新中国水利建设的方针再次调整，“三主”方针逐渐被吸纳到这条新的治水方针中。“”运动前后治水方针的形成与调整，既体现了党和政府坚持贯彻群众路线的基本立场和工作方法，也体现了党和政府正视现实、勇于创新的进取精神。